大国安居

　　住有所居——一个古老而又现实的宏大命题，绵延千年的伟大梦想。

　　2000多年前，孟子就勾画过“居者有其屋”的理想，一以贯之，杜甫也曾深深呼唤：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”

　　时间的车轮穿过历史沧桑，迈入今天的中国。拥有安居之所，仍是13亿国人的心中希冀，更是政府不容推却的责任。这责任重大而充满艰辛。

　　其一，在一个拥有13亿人口的大国，需要保障的人群是一个庞大数字。

　　其二，过去三十年，在中国快速发展的历史背景下，经济高速增长，但是，社会保障制度转换之后，弥补历史欠账和新增缺口的需求巨大。

　　其三，在住房商品化之后一段时间，房价不合理上涨刺激了房地产市场不良增长，加大了住宅保障的难度和压力。

　　加大力度解决百姓住房难题，让数量庞大的居民住有所居，让中低收入人群分享改革开放成果，对执政者而言，不仅意味着魄力和智慧，更展现着情怀和担当。

　　面对新形势，中央政府坚决出手，连出重拳打压猛涨的房价，稳定房产市场；启动了堪称人类历史上最大规模的保障性住房建设工程。

　　随着2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布，中央第一次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，也意味着开启了这项资金需求巨大、配套建设复杂艰巨的惠民工程。5年来，决策者将政策力量和制度力量以及高度的全局意识、责任感凝聚成合力，不仅解决了相当于韩国人口规模的保障房建设，而且“十二五”期间，还将继续提供相当于英国和西班牙两国人口规模的保障性住房。

　　不断创造人间奇迹的中国，终将实现“住有所居”的梦想。(文/李绍飞)

　　安居保障体系初成

　　住房保障是政府责任，政府重视是推进保障房建设有大进展的最大动力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　李绍飞罗博邓华宁乌梦达

　　23年一直租房，前后搬了16次家。

　　那是52岁的刘凤华一段漫长的艰难岁月，这位患有严重糖尿病和高血压的中年妇女，几乎没有劳动能力，两个儿子还在上学，一家人的经济来源全靠做清洁工的丈夫每月1100元的工资和不到600元的低保收入。

　　2010年，这个位于山东滕州荆善安居南区的家庭迎来希望。当年5月，在提交廉租房申请并获审核通过后，同年底，一家人搬进了现在的家。根据当地规定，人均保障住房面积在13平方米以内的可以免除房租，因此，他们不需要缴纳任何房租。

　　刘凤华说：“现在终于有一个稳定的家，心里觉得特别踏实。”

　　她的故事是中国近年来保障房建设浪潮中的一朵浪花。截至2011年底，全国累计有2650万户城镇家庭住上了新房，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例，由“十五”期末的5%左右提高到了11%。此外，还有450万户城镇低收入住房困难家庭享受了廉租住房租赁补贴。

　　“十二五”期间，为弥补历史欠账，满足伴随城镇化进程的新增住房需求，“十二五”规划明确提出新建3600万套保障性住房的目标。2011年新开工1000万套的任务已经顺利完成，2012年上半年，已开工470万套，实现开工率63%。

　　3600万套的任务最终完成之后，中国的保障性住房覆盖率将达到20%，成为保障和改善民生的重要标志。

　　国家大步推动住房保障体系建设

　　从1991年国务院下发《关于全面推进城镇住房制度改革意见》，首次提出建设经济适用住房的政策，到1998年国务院《关于深化城镇住房制度改革，加快住宅建设的通知》，初步确立了以经济适用住房为主的多层次住房供应体系，推进了住房商品化的进程。

　　随着住房市场化、商品化迅速发展，以经济适用住房为主要形式的住房保障体系逐渐显现出对中低收入住房困难家庭保障的“不力”，加上一些城市廉租住房建设储备不足，越来越多的中低收入家庭遭遇住房难题。

　　“主要有三种类型”，住房和城乡建设部政策研究中心主任秦虹对本刊记者表示，“其一，部分国企老职工，这部分人收入较低，没有能力改善住房条件；其二，部分城镇新增加的就业人口，没有享受到房改的政策，在住房市场化的形势下，依靠个人收入条件很难满足基本的住房需求；其三是外来务工人员，这部分人员长期在城市打工、生活，居住问题是他们面临的重要问题。”

　　我国正处于城镇化快速发展时期，每年新增城镇人口1500多万。新就业职工和常住外来务工人员由于积累少，住房支付能力弱，他们中的一部分租住在地下室、城中村里，住房条件十分困难。

　　“这些问题靠他们自己解决非常困难。住宅市场是靠经济收入来配给的，没有足够的收入水平，市场不可能给你配给，必须要政府来帮助解决。”秦虹对本刊记者说，“但是，一段时间以来，一些地方政府对保障性住房建设重视不够，不太愿意拿出更多土地特别是比较好的位置来建设保障性住房，因为影响地方政府财政上的收入。”

　　秦虹进一步解释，曾有一段时间，一些地方政府没有把建设保障性住房作为保障民生和维护社会稳定以及作为社会整体发展的一个重要部分来对待。

　　2005年以来，随着全国各主要大中城市出现房价增长过快过猛的现象，住房公共政策的缺位引起国务院领导以及相关部门的高度重视，一系列政策密集出台：

　　2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调各级政府要把解决城市低收入居民的住房难题，作为一项重要职责，并且进一步明确了住房保障范围和标准，为解决住房这项重大民生问题提供了制度保证。

　　在受访专家看来，这标志着国家层面开始调整以市场化为主的住房政策，探索建立健全住房保障制度。

　　2009年，全国各省市相继启动了中央下放煤矿、国有林区、国有工矿、城市棚户区和危房改造工程，住房保障范围由城市扩展到林区、垦区、矿区等区域。

　　2010年，为解决城镇“夹心层”群体住房困难问题，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出要加快发展公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭以及新就业职工、外来务工人员基本住房需要，填补了住房保障体系的一个空白。

　　2011年，国家“十二五”规划纲要提出，“十二五”期间，“要建设城镇保障性安居工程3600万套”，“加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”，“加大保障性住房供给，多渠道筹集廉租住房房源，完善租赁补贴制度，重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。”

　　在中央政策的强力推动之下，保障房建设大幅提速，突出表现在：

　　中央和地方对于保障性住房的投入日趋加大，2009年用于保障性住房的资金550.56亿元，比2008年增加368.66亿元，增幅达202.7%，2010年中央补贴资金再次增至632亿元，比2009年增加81.44亿元，增长14.8%。2011年达到增加最高峰，中央财政投入1522亿元进行保障房建设，从财政部等相关部门预算来看，2012年财政补贴还将继续增加。

　　建设规模日益扩大。据住房和城乡建设部统计数据，2008年至2011年间，我国累计开工建设城镇保障性住房和棚户区改造住房超过2300万套，基本建成1200万套以上，新增发放租赁补贴超过400万户。2012年，中国还将新开工建设700万套以上，基本建成500万套，新增发放租赁补贴50万户。

　　从中央到地方，层层签订责任书，明确保障房建设只能按时间完成，不得拖延。按照“十二五”规划3600万套保障性安居工程建设目标，中央要求各地政府必须将建设保障性住房列入每年计划，并纳入政府重点工作日程中，同时在土地经费方面给予经费保证。

　　对于保障性住房建设的“大步前进”，秦虹表示，保障房本身是政府的责任，如果政府不重视，保障房建设不可能有大的进展。

　　刻画质量、公平两条保障房“生命”线

　　规模扩大的同时，如何确保保障房建设的质量，得到越来越多的关注和重视。针对一些地方一度出现的保障房质量问题，住建部住房保障司副司长张学勤表示，保障房质量安全是“硬杠杠”，实行“零容忍”。在公开信息接受社会监督、加大监督检查力度、严肃查处质量安全违法违规行为的同时，相关主管部门全面推行质量安全永久责任制度，实行项目法人对保障房质量负永久责任。

　　广州市住房保障办公室工程管理处处长马文革说，实事求是地讲，我们对保障房的质量要求比商品房还高。“如果是商品房项目，出点问题还可以观察修补，但如果是保障房项目出现问题，我们规定要求必须返工。”

　　据本刊记者了解，监察部、住建部已经将保障房工程质量管理情况纳入了对各地约谈问责范围。

　　大规模地建设保障性住房难，管理这么大规模的保障性住房更难。南京市住建委副主任毛龙泉说，南京市开建了1000万平方米的四大保障房片区，一个片区要容纳二三十万人，相当于重新建设了一个城区。

　　按照计划，2012年全国将竣工不少于500万套保障房，保证分配的公平公正、加快入市供应，是将保障房建设成果转化为惠民成果的关键。

　　秦虹对本刊记者指出，关键是供求有效对接的问题。政府保障性住房保障的对象和需求对象，怎么能够有效地对接，而不是错位，真正让那些需要保障房的人能够真正得到保障。

　　在本刊实地调研中，多位主管部门负责人也指出，公平分配已成为保障性安居工程的“生命线”。如何建立一套科学有效的公平分配机制是摆在政府和社会面前的一个紧迫的课题。

　　在接受本刊记者采访时，国家行政学院决策咨询部研究员王小广说，公平分配要遵守两个基本原则，其一，保障房不能获利。“为什么现在很多人愿意买经济适用房，本来买了商品房的人也去买，中间有利可图。”他说，“所以，保障房不能上市，有利就不可能公平，没有利润才能避免腐败。”

　　其二，房型最小化原则。在实地调研中，王小广发现，有些地方，廉租房面积有些比公租房还要大，保障房标准很高。对此，他评价：“这是不可取的，保障房没有必要那么体面，户型那么大，因为它是解决过渡问题，基本功能齐全即可。”

　　王小广认为，秉承这样的原则，可以有效杜绝一些人投机保障房的行为，然后，再加上各方面监督，才能发挥良好的效果。“监督必须有一个好的环境，如果保障房是一大块肥肉，监督肯定起不到好的效果的。”他说。

　　具体实践中，各地已开始一些探索，在统一摇号、公开销售、电视直播、全程公正的同时，江西省在保障房分配中建立起“三级审核、三榜公示”制度，即先由申请人自己填表，居委会如实调查评议，符合条件者张榜公示；居委会将公示结果报区政府，后者委托街道办组织调查、复核，然后对复核结果进行公示；区政府将结果报市政府，后者委托房地产行政主管部门调查核实后，报市政府批准，并在当地政府网站和媒体公示。

　　深圳则对住房保障申请过程中出现的虚假申报行为，启动了行政处罚听证程序，先后召开了70场行政处罚听证会，对261户违规家庭作出了行政处罚，提高了审查的公开性和透明性。

　　上海探索建立了“居民经济状况核对平台”，建立“电子比对专线”，涵盖社保、税务、公积金等14个部门和单位，将分散的居民经济状况信息进行充分的整合、比对。

　　在秦虹眼中，保障房体系的建立和完善，中国已经迈出了第一步，后面还有很长的路要走。对此，她提出了精细化管理的观点。秦虹说，保障房建设和管理应该是一套完整的体系，它包含下面的内容：

　　首先，要明确保障房保障哪一部分群体，是全部保障还是只保障一部分？世界各国各有差异，新加坡基本是全保障，除了最高收入者，其他的都保障，美国只负责最低收入者。

　　如果是部分保障，如何确定保障的比例？“现在来看，中国只能保中低收入者。那接下来的问题是，什么是中低收入家庭，收入线如何划分，需要一套明确的制度。”她说。

　　秦虹以日本为例说，其保障人群收入线划分非常细致，每个市甚至县区都有明确的标准，而且每年都调整，变化在几百几千日元的幅度，非常精细。

　　其二，要摸清保障人群的底数，了解需求的数量以及相应的户型。

　　其三，如何分配。秦虹认为，目前实行的摇号分配是不科学的，实际效果也难尽如人意。“我们现在是摇号，就像中奖一样，让得到保障房的人群感觉是幸运。中签的人不买账，没中的人有怨气。”她说，“真正的保障房分配应该是轮候，大家打分排队，你比我打分高，就先解决你，我后面排着。得到保障房的人会感激政府，没有轮上的也会信服。”

　　其四是管理，一方面是人的管理，小区居民，必须遵守一系列的规章要求。譬如，日本的精细化管理，每个家庭都是打分的，超出了分数，就无权享受保障房的待遇。另一方面是对建筑物的管理。

　　最后是退出机制，不符合保障房收入标准了，如何退出，都应该有一套完整的系统。

　　“要实现这一目标，一是要完善相关制度法规，对之进行细化，不能原则化。”秦虹认为，需要建立一支管理的队伍。

　　保障房管理的成本是巨大的，香港600万人口，房屋署所有管理保障房的人员加起来超过1万，新加坡500万人口，参与保障房管理的人员达到8000名。秦虹说。

　　多位受访专家建议，下一步，中央要在制度框架方面作出明确的安排，地方应在细化和落实上下功夫。

　　持久实现“住有所居”人类理想

　　经过几年的摸索，中国保障房建设的体系和发展思路逐步清晰。

　　受访专家指出，尤其是，近5年来，我国启动了堪称人类历史上最大规模的保障性住房建设工程。5年的探索实践过程，其实也是我国在借鉴国外经验教训的基础上，扬长避短，进一步明确方向，理清思路，完善政策的过程。

　　其一，以租购并举为前提的“住有所居”住房制度目标在全社会形成共识。

　　住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊说，从总量上看，目前城镇成套住房套数与城镇家庭户数比在0.8:1左右，加上住房占有的不均衡，住房总量不足的矛盾还将在相当长的时期内存在。尽管居者有其屋是千百年来的社会理想，但我们必须逐步树立新的居住理念，即人人有房住而不是人人都要有产权房。经过自1998年房改以来近14年的探索，特别是近5年来的尝试，社会各界逐步在“住有所居”上达成共识。

　　不少专家认为，建立起相对完善成熟的住房保障体系，美国用了近百年时间，新加坡和日本用了50多年，因此我国提出在“十二五”保障性住房的覆盖率达到20%，正是考虑了当前工业化、城镇化加速的现实国情和地方政府的实际承受能力。

　　其二，以各级财政补贴和配套资金、银行信贷资金、社会资金、个人自筹资金为组成部分，初步搭建起了我国保障性住房建设的资金投入长效机制。

　　在财政投入方面，目前已经有中央财政安排的专项资金、省市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益安排的资金、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券安排的资金等。

　　部分银行业金融机构对大批廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性住房建设项目，给予了信贷资金支持。仅2011年，国家开发银行就安排保障性住房新增贷款规模1000亿元，覆盖了全国大部分省份，惠及了数百万户住房困难居民。

　　广州、深圳等市采取政府与企业合作建设、企业自建、BT建设、企业与农村集体组织合作利用集体建设用地建设公租房等多种模式，通过引入社会资金，加快解决“夹心层”群体的住房难问题，取得了很好效果。

　　其三，符合中国国情住房保障体系的顶层设计日益清晰。秦虹认为，具体的体现是，城市中最困难的那一部分群体，譬如，五保户之类收入很低的人员全部通过廉租房的方式解决，同时提出要应保尽保，各地基本上实现了目标。对于城市中阶段性住房困难的人群，通过公租房的形式进行解决。再有一部分就是棚户区改造，属于补欠账，它面对的对象主要是原有国有的矿区、林区、垦区等国有职工，通过政府、企业和个人三方努力，进行棚户区的改造，一次性地改善其住房条件。

　　包括廉租房、经济适用房、公共租赁住房、限价商品房等类型的保障性住房体系，对应了不同收入、不同类型的住房困难群体，保障范围主要包括低收入、中等偏下收入的无住房和住房困难家庭以及棚户区居民。

　　多位受访专家表示，通过5年的大规模实践，我国逐步理顺了住房保障的范围、标准、供应结构和配套政策体系。特别是在品种上，虽然先后出现过房改房、安居房、解困房、廉租房等十余种，脉络看似纷乱，但不同的探索形式无一不是“与时俱进”、顺应市场变化的结果。

　　在管理分配上，各地不仅实行保障房源、分配过程、分配结果“三公开”，接受社会监督，还因地制宜从准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等方面入手，逐步建立起各具特色的政策制度，让社会信服，使百姓满意。

　　专家认为，尽管我国保障性住房建设和管理总体上带有探索性质，还存在一些政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题，但这些年的经验，有助于帮我们更好从理论上和政策上深入研究探索我国住房保障的规律性问题。

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